บทความทางวิชาการ

บทความทางวิชาการ

เรื่อง  การประกันคุณภาพการศึกษา  :  จากทฤษฎีสู่การปฏิบัติ สู่อนาคตการศึกษาไทย

                                                                                      รจณีย์   ศรีทอง

ในปัจจุบันจะเห็นได้ว่าเรื่องของคุณภาพการศึกษาเป็นเรื่องสำคัญเพราะการศึกษาเป็นการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคน   ดังนั้นทุกคนจึงต้องให้ความสำคัญและมีส่วนร่วมในการผลักดันส่งเสริมให้ผลผลิตทางการศึกษามีคุณภาพ ในสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ทำให้เกิดผลกระทบกับเด็กเยาวชนและคนไทยในอนาคตเป็นอย่างมาก   ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งรัดพัฒนาการศึกษาให้มีคุณภาพเพื่อให้เด็กและเยาวชนไทยเป็นคนดี  มีคุณธรรม  เป็นคนเก่ง  คิดดี  ทำงานได้ดี   มีคุณภาพ  มีความเป็นไทย  สามารถปรับตัวได้เหมาะสมกับสถานการณ์โลกและสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลง

ที่ผ่านมาเราอาจเคยได้ยิน หรือเห็นคำว่า “คุณภาพ” ปรากฏในนโยบาย แผนงาน โครงการต่างๆ และเป็นความต้องการของผู้รับบริการโดยทั่วไป แต่ในทางปฏิบัติ นโยบายเหล่านั้นไม่ได้นำไปสู่การปฏิบัติที่ก่อให้เกิดผลเท่าที่ควรด้วย ทั้งนี้อาจจะเนื่องมาจากสาเหตุหลายประการ ดังปรากฏในรายงานการวิจัยและการติดตามผลการจัดการศึกษาไทยตลอดมา รายงานของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ (2543 : 38) ในการจัดทำแผนพัฒนาการศึกษา ฉบับที่ 8  ได้กล่าวถึงปัญหานี้ว่าคุณภาพการศึกษากำลังเป็นจุดวิกฤตของระบบการศึกษาไทย การจัดการเรียนการสอนยังมุ่งเน้นการท่องจำเพื่อสอบมากกว่าการสอนให้รู้จักคิด วิเคราะห์ การแสวงหาความรู้ด้วยตนเอง นอกจากนี้ยังไม่สามารถปลูกฝังให้ผู้เรียนรักที่จะเรียนรู้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งเป็นคุณสมบัติที่สำคัญของโลกยุคข้อมูลข่าวสารหรือสังคมแห่งการเรียนรู้ ซึ่งสอดคล้องกับ ประเวศ วะสี ในฐานะนักวิชาการที่มีบทบาทสำคัญ ในการปฏิรูปการศึกษาของไทยคนหนึ่งในปัจจุบันได้กล่าวถึงปัญหาการศึกษาของไทยไว้ดังนี้ (ประเวศ  วะสี. 2537 : 37)

“การเรียนการสอนของไทยในสถาบันการศึกษาทุกระดับตั้งแต่อนุบาลจนถึงมหาวิทยาลัย เป็นการศึกษาที่สร้างความอ่อนแอทางสติปัญญา หรือสร้างคนที่พิการปัญญา และทำลายศักยภาพในการเรียนรู้สร้างคนที่ขาดความรู้ ไม่มีความรู้จริง คิดไม่จริง ทำอะไรไม่เป็น ขาดความรักในหัวใจ ไม่มีฉันทะ และขาดความสามารถในการสร้างความรู้ ไม่มีความรับผิดชอบต่อสังคม...”

หลายคนคงจำได้ว่าในช่วงกลางปี 2540 สถาบันการศึกษายังตกเป็นจำเลยทางสังคมในกรณีวิกฤตทางเศรษฐกิจของประเทศ ในข้อหาไร้สมรรถภาพในการเตรียมคนของชาติให้มีความพร้อมในการแข่งขันกับนานาชาติได้ สถาบันการศึกษาในฐานะที่ได้รับมอบหมายจากสังคมในการจัดการศึกษาให้แก่สมาชิกในสังคมคงต้องปฏิรูปตนเองเพื่อให้การจัดการศึกษาของไทยเป็นไปอย่างมีคุณภาพยิ่งขึ้น  ปัญหาการจัดการศึกษาของไทยเกิดจากหลายสาเหตุ และเกี่ยวกับบุคคลหลายฝ่าย อย่างไรก็ตามเราไม่ควรไปโทษใคร หรือค้นคว้าว่าใครผิดใครถูก แต่เราควรตระหนักว่าบัดนี้ถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องเอาจริงเอาจังกับการปรับปรุงงคุณภาพการจัดการศึกษาของไทย

การสร้างคุณภาพจึงเป็นเรื่องที่นักบริหารจะต้องสร้างให้ได้   ด้วยการสร้างคนให้มีคุณภาพโดยการสร้างคนให้ทำงานได้อย่างถูกต้อง  และสร้างคนให้มีสำนึกแห่งคุณภาพในหน้าที่  ที่ตนรับผิดชอบอยู่เพราะเมื่อคนมีคุณภาพ  องค์กรก็จะมีคุณภาพตามไปด้วย

คุณภาพอาจนิยามความหมายได้  คือ   คุณลักษณะและประโยชน์ของการใช้งานโดยรวมของผลิตภัณฑ์ที่จะทำให้สามารถตอบสนองการใช้งานได้   ความเหมาะสมสำหรับการใช้งานสอดคล้องเหมาะสมกับความต้องการ  ส่วนประกอบทั้งหมดของผลิตภัณฑ์หรือบริการ  ทั้งด้านการตลาด  วิศวกรรม  การผลิตและการซ่อมบำรุงที่ตรงกับความคาดหวังและความต้องการของลูกค้า  สอดคล้องกับมาตรฐานซึ่งเป็นที่ต้องการและความคาดหวังของลูกค้า

        สรุปได้ว่า  คุณภาพ  คือ  ลักษณะดีเด่นของผลงานที่ได้มาตรฐานซึ่งตอบสนองต่อความต้องการ  และความคาดหวังของลูกค้า  เป็นการตอบสนองความต้องการที่แท้จริงไม่ใช่ความอยากของลูกค้าซึ่งเป็นความต้องการที่ผิวเผิน        คุณภาพจึงไม่ใช่แค่ทำงานให้ไม่บกพร่อง ไม่มีปัญหาหรือไม่ผิดพลาดเท่านั้น แต่ต้องทำให้ลูกค้าเกิด ความรู้สึก  ยอมรับ อยากได้และชื่นชม  ด้วย  ลูกค้าจะต้องได้รับทั้งคุณภาพที่พึงต้องมีและคุณภาพที่ดึงดูดใจ   จึงจะเกิดความรู้สึกพึงพอใจได้

          การประกันคุณภาพจึงมีความสำคัญ   เพราะเป็นการสร้างความพึงพอใจให้กับลูกค้า   ความพึงพอใจของลูกค้าคือเหตุผลที่ทำให้ลูกค้าตัดสินใจซื้อสินค้าหรือบริการ  ผู้ผลิตจึงต้องผลิตสินค้าหรือบริการให้ตรงกับความต้องการของลูกค้า  เพื่อให้สินค้าหรือบริการเป็นที่ยอมรับและเลือกซื้อ

         การประกันคุณภาพสามารถส่งมอบได้ตามกำหนด  สินค้าหรือบริการที่ส่งมอบได้ทันตามกำหนดเวลาโดยมีคุณสมบัติครบถ้วน  จะนำมาซึ่งความพึงพอใจของลูกค้า  เป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ลูกค้าตัดสินใจเลือกซื้อบริการในครั้งต่อไป

         การประกันคุณภาพช่วยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดี  ถ้าผลิตสินค้ามีคุณภาพไม่มีของเสีย  ไม่มีปัญหาในการผลิต  การส่งมอบตรงเวลา  ฝ่ายบริหารก็พอใจ  พนักงานก็มีกำลังใจในการทำงานมีความสุขกับงาน  สินค้าขายดีมีกำไรผลประโยชน์ต่างๆ  และสวัสดิการก็ดีขึ้น  ทำให้ทุกคนที่มีส่วนร่วมและเกี่ยวข้องกับหน่วยงานมีคุณภาพชีวิตดีขึ้น

        การประกันคุณภาพ   คือ กิจกรรมอย่างเป็นระบบ   ที่ได้ปฏิบัติโดยผู้ผลิต  เพื่อรับรองว่าคุณภาพที่ลูกค้าเรียกร้องนั้นเป็นที่พอใจโดยสมบูรณ์ 

        การประกันคุณภาพ(Quality  Assurance)  เป็นระบบในการควบคุมตรวจสอบและตัดสินคุณภาพตามเกณฑ์ที่กำหนด  ในระบบการประกันคุณภาพจะมีการกำหนดเกณฑ์หรือเงื่อนไขแห่งคุณภาพ  มีการควบคุมให้เกิดการปฏิบัติตามเกณฑ์   มีการตรวจสอบมาตรฐานการปฏิบัติ  และมีการตัดสินว่างานหรือกิจกรรมบรรลุตามเกณฑ์หรือไม่

        ดังนั้น  การประกันคุณภาพ (Quality  Assurance)  จึงเป็นกระบวนการหรือการดำเนินงานอย่างเป็นระบบเพื่อผลิตสินค้า  หรือให้บริการที่มีความเป็นเลิศตามมาตรฐาน  หรือตรงตามความต้องการของลูกค้าหรือผู้ใช้บริการ   โดยมีระบบในการควบคุมตรวจสอบและตัดสินคุณภาพตามเกณฑ์ที่กำหนด  และในระบบการประกันคุณภาพจะมีการกำหนดเกณฑ์หรือเงื่อนไขแห่งคุณภาพ  มีการควบคุมให้เกิดการปฏิบัติตามเกณฑ์  มีการตรวจสอบมาตรฐานการปฏิบัติ  และมีการตัดสินว่างานหรือกิจกรรมบรรลุตามเกณฑ์หรือไม่

        พัฒนาการของการประกันคุณภาพเริ่มต้นในประเทศสหรัฐอเมริกาในยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่สองโดยเน้นเฉพาะการประกันผลผลิตทางอุตสาหกรรม (Industrial  Products)  และเน้นการควบคุมทางสถิติ  การควบคุมคุณภาพสินค้าทำให้ระบบอุตสาหกรรมของสหรัฐอเมริกาได้รับความเชื่อถือว่าเป็นสินค้าที่มีคุณภาพสามารถส่งออกไปขายได้ทั่วโลก

        หลังสงครามโลกครั้งที่สองญี่ปุ่นแพ้สงครามสินค้าอุตสาหกรรมของญี่ปุ่นมีคุณภาพต่ำมากจึงมีความพยามยามที่จะพัฒนาเทคนิคการบริหารงานเพื่อให้เกิดคุณภาพสินค้าอุตสาหกรรมโดยอาศัยความรู้จากประเทศตะวันตกโดยเฉพาะประเทศสหรัฐอเมริกา   ในปี ค.ศ. 1950 ญี่ปุ่นได้เชิญ ศาสตราจารย์  ดร.เดมิ่ง  (Edwards  Deming)  มาเป็นที่ปรึกษาและให้คำแนะนำเรื่องการประกันคุณภาพสินค้าของญี่ปุ่น  โดยเน้นให้ผลิตสินค้าที่ตรงความต้องการของลูกค้า  แล้วจะขายของได้ดีเอง  ด้วยต้นทุนที่ต่ำ

        ศาสตราจารย์  ดร.เดมิ่ง(Edwards  Deming)  ได้นำเรื่อง “วงจรคุณภาพ” (Quality  Control  Circles - QCC)  ซึ่งเน้นกระบวนการวางแผน    กระบวนการดำเนินงาน   กระบวนการประเมิน   และกระบวนการปรับแผน  (PDCA)  เข้าไปแนะนำและวางระบบให้กับอุตสาหกรรมของญี่ปุ่นจนประสบความสำเร็จ    สามารถพัฒนาจากการประกันคุณภาพที่เน้นเฉพาะสินค้า   ไปสู่การประกันคุณภาพทั้งระบบ     ตั้งแต่เริ่มกระบวนการผลิตจนเป็นสินค้า     ซึ่งเรียกว่า  “ กระบวนการบริหารคุณภาพทั้งระบบ ”  (Total   Quality  Management   - TQM)  

          ญี่ปุ่นเน้นการพัฒนาคน  ฝึกคนให้มีความรู้  มีความคิดที่เป็นระบบ (มีความคิดแบบ  Plan  Do  Check   Action)  ยอมรับความผิดพลาด  ไม่โทษซึ่งกันและกัน  แต่ทำงานร่วมกันเป็นทีม  ใช้สถิติมาช่วยในการตัดสินใจมากกว่าใช้ความรู้สึก  ยึดการบริหารแบบทุกคนมีส่วนร่วม  โดยยึดหลักการที่ว่าการบริหารคุณภาพต้องให้ทุกคนในองค์กรมีส่วนร่วม   ให้ผู้รับเหมาช่วง  ให้ลูกค้า  ผู้เกี่ยวข้อง(Stake  holder)  มีส่วนร่วมในการบริหารคุณภาพ  เพื่อให้ลูกค้าได้สิ่งที่เขาพึงพอใจ

ต่อมากลุ่มประเทศในยุโรป  ก็ได้เริ่มนำระบบการประกันคุณภาพมาใช้  เรียกว่า  International  Standard  Organization   หรือเรียกว่า  ISO 9000    เพื่อให้ผู้ผลิตสินค้าเห็นความสำคัญของระบบบริหารงานคุณภาพ  ISO  9000  เพราะเป็นเสมือนหนังสือเดินทาง (Passport)  ที่จะทำให้ผลิตสามารถส่งสินค้าเข้ากลุ่มประเทศยุโรปได้

             การประกันคุณภาพเป็นมาตรการหนึ่งที่ได้ช่วยพัฒนาคุณภาพสินค้าอุตสาหกรรม และบริการจนเป็นผลสำเร็จ  การนำระบบประกันคุณภาพมาใช้ในวงการศึกษาได้ให้ความสำคัญกับการปรับปรุงกระบวนการมากกว่าการมองปัญหาที่ตัวบุคคล  โดยมีแนวความคิดสำคัญในการพัฒนาระบบประกันคุณภาพคือ กระบวนการบริหารคุณภาพทั้งระบบ หรือการบริหารคุณภาพแบบเบ็ดเสร็จ (TQM : Total   Quality Management)  โดยมีหลักการที่สำคัญ คือ  มุ่งเน้นที่คุณภาพ (Quality Oriented) ปรับปรุงกระบวนการ (Process   Improvement)    ทุกคนในองค์กรมีส่วนร่วม  (Total  Involvement) 

          นอกจากนี้ยังมีแนวคิดเกี่ยวกับหลักการบริหารคุณภาพของเดมมิ่ง  14  ข้อ ซึ่งเป็นแนวทางใหม่เพื่อการพัฒนาคุณภาพให้เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องสม่ำเสมอในองค์กรธุรกิจอุตสาหกรรม เพื่อความอยู่รอดและสามารถแข่งขันในตลาดได้   วงจรเดมมิ่งทั้ง  14  ข้อนี้ต้องศึกษาหลักการบริหารคุณภาพทั้ง  14  ข้อให้เข้าใจ  เพื่อเป็นพื้นฐานสำคัญของการสร้างคุณภาพในองค์กร  สามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้อย่างเหมาะสม  จะทำให้องค์กรมีประสิทธิภาพและประสบความสำเร็จ

          มีหลักการของ  Benchmarking   ที่เป็นกระบวนการหนึ่งในการดำเนินธุรกิจที่ทำให้เรารู้จักองค์กรของเราเอง  แล้ววิเคราะห์ว่าองค์กรของเราเป็นอย่างไร  อยู่ที่ใด  โดยการเปรียบเทียบกับองค์กรที่เหนือกว่า เมื่อได้ข้อแตกต่างจากการเปรียบเทียบผู้ร่วมงานในองค์กรจะทำการกำหนดวิธีในการปรับประบวนการต่าง ๆ  ทางธุรกิจเพื่อให้องค์กรอยู่ในระดับแนวหน้าเท่ากับ  หรือดีกว่าองค์กรที่เหนือกว่าเราในปัจจุบัน โดยมีหลักเบื้องต้น  คือ  รู้สถานการณ์ดำเนินงานตัวเองโดยการประเมินจุดแข็ง  จุดอ่อน  แล้วทำความรู้จักอุตสาหกรรมชั้นนำต่างๆ  นำความสามารถของบริษัทชั้นนำนั้นมาเปรียบเทียบกับความสามารถของบริษัทของตัวเอง เพื่อหาความสามารถที่แตกต่าง    แล้วจึงนำวิธีปฏิบัติที่ดีที่สุดมาประยุกต์ใช้ในการปฏิบัติงานโดยผสมผสานสิ่งที่ดีเข้าด้วยกัน

การประกันคุณภาพ (Quality Assurance) หมายถึง กิจกรรมการบริหารคุณภาพในส่วนที่มุ่งทำให้เกิดความมั่นใจว่าจะบรรลุข้อกำหนดทางด้านคุณภาพ  ตามนัยจากคำนิยามดังกล่าวข้างต้นนี้ การดำเนินการส่วนใดที่เป็นไปในลักษณะมุ่งกระทำให้เกิดผลที่บนชิ้นงานผลิตภัณฑ์ หรือบริการอย่างเจาะจง แล้วตรวจสอบทดสอบผลการดำเนินการ รวมทั้งกิจกรรมอื่นๆ ที่จะทำให้ชิ้นงานผลิตภัณฑ์หรือบริการมีคุณลักษณะตามที่กำหนดไว้ เราเรียกการดำเนินการทั้งหมดนั้นว่า การควบคุมคุณภาพ การดำเนินการส่วนใดที่เป็นไปในลักษณะเพื่อจะสร้างความเชื่อมั่น ให้แก่กระบวนการผลิต หรือกระบวนการให้บริการ โดยมิได้มุ่งกระทำเพียงแค่ที่ตัวชิ้นงานผลิตภัณฑ์ หรือการบริการเท่านั้นหากแต่มุ่งที่จะสร้างความมั่นใจ ตั้งแต่ก่อนจะลงมือดำเนินการผลิต หรือให้บริการ ว่าผลของการผลิต หรือให้บริการนั้นๆ จะบรรลุข้อกำหนดทางด้านคุณภาพ ได้อย่างแน่นอน เราเรียกการดำเนินการในลักษณะเช่นนี้ว่า "การประกันคุณภาพ"

ในวันที่  14  ตุลาคม  2540 ได้มีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540  และต่อมาในวันที่  14  สิงหาคม 2542  ประเทศไทยก็มีพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ  พุทธศักราช 2542  ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทการปฏิรูปการศึกษาของประเทศไทย  ทั้งนี้เพราะพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติเป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ซึ่งเปรียบเสมือนไฟส่องนำทางสำคัญของการปฏิรูปการศึกษา ในกฎหมายได้กำหนดระบบประกันคุณภาพไว้ในมาตรา 6   มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษา   โดยมีสาระสำคัญของพระราชบัญญัติตามมาตราต่าง ๆ ดังนี้

        มาตรา ๔๗ ให้มีระบบการประกันคุณภาพการศึกษาเพื่อพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษา
ทุกระดับ   ประกอบด้วย   ระบบการประกันคุณภาพภายใน  และระบบการประกันคุณภาพภายนอก
ระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษา ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
        มาตรา ๔๘ ให้หน่วยงานต้นสังกัดและสถานศึกษาจัดให้มีระบบการประกันคุณภาพภายใน
สถานศึกษาและให้ถือว่าการประกันคุณภาพภายในเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการบริหารการศึกษาที่ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่อง โดยมีการจัดทำรายงานประจำปี  เสนอต่อหน่วยงานต้นสังกัดหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง   และเปิดเผยต่อสาธารณชน เพื่อนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพ   และมาตรฐานการศึกษาและเพื่อรับรองการประกันคุณภาพภายนก

        มาตรา ๔๙ ให้มีสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา มีฐานะเป็น
องค์การมหาชนทำหน้าที่พัฒนาเกณฑ์ วิธีการประเมินคุณภาพภายนอก และทำการประเมินผลการ
จัดการศึกษาเพื่อให้มีการตรวจสอบคุณภาพของสถานศึกษาโดยคำนึงถึงความมุ่งหมายและหลักการ และแนวการจัดการศึกษาในแต่ละระดับตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้    ให้มีการประเมินผลคุณภาพภายนอกของสถานศึกษาทุกแห่งอย่างน้อยหนึ่งครั้งในทุกห้าปีนับตั้งแต่การประเมินครั้งสุดท้ายและเสนอผลการประเมินต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและสาธารณชน

        มาตรา ๕๐ ให้สถานศึกษาให้ความร่วมมือในการจัดเตรียมเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ที่มีข้อมูล
เกี่ยวข้องกับสถานศึกษา ตลอดจนให้บุคลากร คณะกรรมการของสถานศึกษา    รวมทั้งผู้ปกครองและผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับสถานศึกษาให้ข้อมูลเพิ่มเติมในส่วนที่พิจารณาเห็นว่า เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติภารกิจของสถานศึกษา ตามคำร้องขอของสำนักงานรับรองมาตรฐาน และประเมินคุณภาพการศึกษาหรือบุคคลหรือหน่วยงานภายนอกที่สำนักงานดังกล่าวรับรอง ที่ทำการประเมินคุณภาพภายนอกของสถานศึกษานั้น
        มาตรา ๕๑ ในกรณีที่ผลการประเมินภายนอกของสถานศึกษาใดไม่ได้ตามมาตรฐานที่กำหนด
ให้สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา จัดทำข้อเสนอแนะการปรับปรุงแก้ไข
ต่อหน่วยงานต้นสังกัด เพื่อให้สถานศึกษานั้นปรับปรุงแก้ไขภายในระยะเวลาที่กำหนด หากมิได้ดำเนินการดังกล่าวให้สำนักงานรับรองมาตรฐาน และประเมินคุณภาพการศึกษา รายงานต่อคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือคณะกรรมการการอุดมศึกษา เพื่อดำเนินการให้มีการปรับปรุงแก้ไข

          จะเห็นได้ว่า การประกันคุณภาพการศึกษามีความสัมพันธ์ และสอดคล้องกับเป้าหมายการศึกษาที่พัฒนามาโดยลำดับ  นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พุทธศักราช  2540  พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542   พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) พ.ศ.2543  มาตรฐานการศึกษาเพื่อการประเมินภายนอกระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน   

           การประกันคุณภาพภายใน เป็นกระบวนการบริหารจัดการที่มีการพัฒนาปรับปรุงอย่างต่อเนื่อง  เพื่อพัฒนาให้ผู้เรียนมีคุณภาพ  ซึ่งเป็นภารกิจที่สถานศึกษาจะต้องทำ  พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542  มีสาระบัญญัติที่กำหนดให้สถานศึกษาทุกแห่งมีการประกันคุณภาพภายใน  และให้ถือว่าการประกันคุณภาพภายในเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการบริหาร  ที่ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่อง  เพื่อพัฒนาคุณภาพให้เป็นไปตามมาตรฐาน สถานศึกษาจะดำเนินการประเมินตนเอง  พัฒนาปรับปรุงตนเอง  และเก็บรายงานการประเมินตนเองไว้เป็นหลักฐาน  เมื่อผู้ประเมินจากภายนอกเข้าไปตรวจเยี่ยมก็จะดูจากรายงานนั้น  โดยสถานศึกษาไม่ต้องสร้างรายงานขึ้นมาใหม่อีก   ส่วนการประกันคุณภาพภายนอก เป็นการประเมินผลและการติดตามตรวจสอบคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของสถานศึกษาจากภายนอก โดยสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษาหรือบุคคล  หรือหน่วยงานภายนอกที่สำนักงานดังกล่าวรับรอง เพื่อเป็นการประกันคุณภาพและให้มีการพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของสถานศึกษา

          แนวคิดด้านการบริหารคุณภาพแบบเบ็ดเสร็จ (Total  Quality  Management  - TQM)  การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันโดยการทำ Benchmarking หลักการบริหารคุณภาพของเดมมิ่ง (Deming  Cycle) ปรากฏในการประกันคุณภาพการศึกษาในส่วนของกระบวนการประกันคุณภาพภายใน ซึ่งจะประกอบด้วย  การควบคุมคุณภาพ การพัฒนาคุณภาพ  การติดตามตรวจสอบ  การประเมินคุณภาพ เนื่องจากเป็นการบริหารคุณภาพที่ให้บุคลากรในทุกสายงานทุกระดับมีส่วนร่วมในการบริหารคุณภาพ  โดยมีปรัชญา  3  ประการ  คือ  ความมีส่วนร่วมทั่วทั้งองค์กร   โดยในระดับพนักงานจะต้องมีการควบคุมคุณภาพด้วยตนเอง  ความมีระบบซึ่งหมายถึง การบริหารภายใต้แนวคิดที่สามารถสอบกลับได้  โดยอาศัยแนวคิดของเกลียวคุณภาพและการตัดสินใจด้วยข้อเท็จจริง  ภายใต้ปรัชญาทั้ง  3  ประการ  ผู้บริหารสูงสุดขององค์กรจะต้องทำการกำหนดรูปแบบการบริหารภายใต้หลักการที่สำคัญ  4  ประการ  คือ  การบริหารที่มุ่งเน้นลูกค้า  ความเป็นเลิศด้านทรัพยากรมนุษย์  ความเป็นผู้นำด้านผลิตภัณฑ์  และความเป็นเลิศทางการบริหาร  หลักการทั้ง 4 จะมีผลต่อประสิทธิภาพของการบริหารคุณภาพ

          สภาพการพัฒนาระบบการประกันคุณภาพการศึกษาในสถานศึกษานั้น สถานศึกษาจะต้องดำเนินการพัฒนาระบบประกันคุณภาพการศึกษาโดย  กำหนดมาตรฐานการศึกษาของสถานศึกษาเพื่อเป็นเกณฑ์หรือสภาพที่ต้องการให้เกิด  ทั้งสภาพปัจจัย  วิธีดำเนินงานโดยคำนึงถึงความสอดคล้องกับมาตรฐานการศึกษาชาติ เขตพื้นที่การศึกษา  โดยมุ่งเน้นให้สอดคล้องกับเอกลักษณ์ของสถานศึกษา  สภาพชุมชนและศักยภาพของสถานศึกษา    

จัดระบบบริหารและสารสนเทศโดยจัดโครงสร้างการบริหารที่นำระบบ และกลไกประกันคุณภาพภายในไว้ในโครงสร้างการบริหาร และกำหนดบุคคลผู้รับผิดชอบงานประกันคุณภาพภายใน ดำเนินการประกันคุณภาพตั้งแต่การวางแผน  ดำเนินการตามแผน  ติดตามตรวจสอบคุณภาพ  และจัดทำรายงานประจำปีของสถานศึกษา วางแผนการเก็บข้อมูลตั้งแต่ต้นปีการศึกษาและหมั่นตรวจสอบให้เป็นปัจจุบัน สามารถสรุปข้อมูลรายงานผู้รับผิดชอบในการดูแลกำกับข้อมูลเป็นรายเดือน   รายภาคเรียน  เมื่อทำรายงานประจำปีทำให้ได้ข้อมูลไปใช้ได้ง่ายและรวดเร็ว  สามารถนำข้อมูลมาใช้ในการบริหารการเรียนการสอน เพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารและผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา    สามารถรองรับการประเมินจากหน่วยงานต่างๆ  ทั้งจากภายในและภายนอกหน่วยงาน 

ทำแผนพัฒนาคุณภาพการศึกษาที่มุ่งเน้นคุณภาพการศึกษา โดยคำนึงถึงหลักการกระจายอำนาจ  การมีส่วนร่วม  ภาระความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ และสามารถนำไปสู่การปฏิบัติจริง โดยการนำผลการประเมินคุณภาพภายใน  และผลการประเมินคุณภาพภายนอกรวมทั้งวิเคราะห์สภาพปัจจุบัน  ปัญหาและความจำเป็นมาเป็นเป้าหมายในการพัฒนา เพื่อพัฒนาวิสัยทัศน์  จัดทำเป็นกลยุทธ์นำไปสู่โครงการ กิจกรรม  และตัวบ่งชี้  

การดำเนินงานตามแผนพัฒนาการศึกษา เป็นการบริหารแผนพัฒนาคุณภาพการศึกษา  ผู้บริหารจะเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติงานให้เป็นไปตามแผนที่กำหนด ติดตามตรวจสอบ  และปรับปรุงการดำเนินงานตามแผนอย่างจริงจัง ตั้งแต่เริ่มดำเนินการจนเสร็จสิ้นตามแผนงาน โครงการ  กิจกรรม  

 การตรวจสอบและทบทวนคุณภาพการศึกษาสถานศึกษา  แต่งตั้งคณะทำงานตรวจสอบและทบทวนคุณภาพภายในสถานศึกษาทุกปี  ตามแผนงาน  โครงการ  กิจกรรม หรือตามมาตรฐานด้านปัจจัย  มาตรฐานกระบวนการ  และมาตรฐานด้านผลผลิตเพื่อตรวจสอบว่าผลการดำเนินการเป็นไปตามเป้าหมายหรือไม่  ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนเป็นอย่างไร  หลักสูตรและกระบวนการเรียนรู้เป็นอย่างไร   

การประเมินคุณภาพตามมาตรฐานที่กำหนด  สถานศึกษากำหนดให้มีการประเมินคุณภาพภายในตามมาตรฐานที่กำหนด  เป็นการประเมินตนเอง โดยแต่งตั้งบุคคลจากภายในมาประเมินตามมาตรฐานที่กำหนด ผลจากการประเมินจะนำไปจัดทำรายงานประจำปี เสนอหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและสาธารณชน

 การรายงานคุณภาพการศึกษาประจำปี   สถานศึกษาจัดทำรายงานประจำปี   ตามมาตรา 48พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542  แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545   เพื่อเสนอต่อหน่วยงานต้นสังกัดและสาธารณชน  และรองรับการประกันคุณภาพภายนอก  ที่ระบุความสำเร็จตามเป้าหมายในแผนพัฒนาคุณภาพการศึกษาของสถานศึกษา  พร้อมหลักฐานข้อมูลและผลการประเมินผลสัมฤทธิ์ในทุกระดับ  ทุกช่วงชั้นตามกลุ่มสาระการเรียนรู้

การพัฒนาคุณภาพการศึกษาอย่างต่อเนื่อง  สถานศึกษานำหลักวงจรคุณภาพมาเป็นกรอบในการพัฒนา  โดยการพิจารณาผลการรายงานประจำปี  ถ้าเป็นโครงการที่ดีก็ดำเนินการต่อไป ถ้าหากมีข้อบกพร่องก็ให้ปรับปรุงแก้ไข  หากพิจารณาแล้วไม่เกิดประโยชน์หรือไม่คุ้มค่าอาจไม่ดำเนินโครงการนั้นต่อไป  การพัฒนาคุณภาพการศึกษาอย่างต่อเนื่องต้องสร้างให้เกิดวัฒนธรรมคุณภาพในองค์กร  และเป็นองค์กรแห่งความรู้  บุคคลในองค์กรจะต้องมีความศรัทธาและเกิดความตระหนักเห็นคุณค่าของการพัฒนางานอย่างต่อเนื่อง  โดยจัดกิจกรรมแลกเปลี่ยนเรียนรู้ที่เรียกว่า การจัดการความรู้ (Knowledge  Management) ภายในองค์กร และการสร้างเครือข่ายกับสถานศึกษาอื่น เพื่อเสริมสร้างความเข้าใจในการพัฒนาคุณภาพการศึกษา  และมาตรฐานการศึกษา

การประเมินภายนอกเพื่อการรับรองมาตรฐานการจัดการศึกษานั้น สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ได้กำหนดขั้นตอนการตรวจเยี่ยมสถานศึกษาดังนี้

ขั้นตอนที่ 1 ก่อนการตรวจเยี่ยมสถานศึกษา ผู้ประเมินภายนอกรวบรวมข้อมูลที่สถานศึกษาจัดส่งมาให้สำนักงานรับรองมาตรฐาน ล่วงหน้า  ทำการศึกษาวิเคราะห์รายงานและเอกสารรายงานการประเมินตนเองของสถานศึกษากำหนดประเด็นและรายการข้อมูลที่จะตรวจสอบ และวางแผนว่าจะต้องรวบรวมข้อมูลอะไรเพิ่มเติม  จากแหล่งใด  ด้วยวิธีอะไร 

ขั้นตอนที่  2  ระหว่างการตรวจเยี่ยมสถานศึกษา  คณะผู้ประเมินภายนอกเข้าไปตรวจเยี่ยมในลักษณะกัลยาณมิตร  ทำการประเมินคุณภาพสถานศึกษาทั้งด้านการจัดการเรียนการสอนและการบริหาร  ตามที่กำหนดในมาตรฐานการศึกษาชาติ  เพื่อยืนยันว่าผลการประเมินตนเองของสถานศึกษานั้นมีความถูกต้องหรือไม่ มีเหตุผลและหลักฐานสนับสนุนเพียงพอหรือไม่  โดยผู้ประเมินจะประชุมร่วมกับบุคลากรของโรงเรียน  สังเกตการเรียนการสอน  สัมภาษณ์พูดคุยผู้เกี่ยวข้อง  เช่น  ผู้บริหาร  ครู  นักเรียน  ผู้ปกครอง  ผู้แทนชุมชน  กรรมการสถานศึกษา  และบันทึกข้อมูลตามที่ปรากฏ  เมื่อได้ข้อมูลครบ   คณะผู้ประเมินจะนำข้อมูลหรือข้อค้นพบที่ได้มาอภิปรายร่วมกัน  เพื่อวิเคราะห์สรุปผลตามมาตรฐานและให้ข้อเสนอแนะ  แล้วนำเสนอผลแก่บุคลากรของสถานศึกษาด้วยวาจาเพื่อรับฟังความคิดเห็น และตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูล  และให้โอกาสสถานศึกษาชี้แจงในกรณีที่เห็นว่าข้อค้นพบไม่ถูกต้อง  ทั้งนี้ข้อค้นพบที่รายงานจะต้องเป็นผลจากการประชุมร่วมกันของผู้ประเมินทั้งคณะ

ขั้นตอนที่  3  หลังการตรวจเยี่ยมสถานศึกษา  คณะผู้ประเมินร่วมกันจัดทำร่างรายงานผลการประเมินสถานศึกษา  โดยนำข้อมูลทั้งหมดมาเขียนให้ตรงตามหลักฐานข้อมูลต่างๆ  ที่รวบรวมได้  และตรงตามที่ได้รายงานให้สถานศึกษาทราบด้วยวาจา  แล้วส่งรายงาน ฯ ให้ผู้ทรงคุณวุฒิที่ได้รับแต่งตั้งจาก สมศ. พิจารณาความถูกต้องชัดเจน  ครบถ้วน  และความเชื่อถือได้  เพื่อปรับปรุงแก้ไขตามความจำเป็นจากนั้นจึงจัดส่งรายงานให้สถานศึกษาตรวจสอบและโต้แย้งภายใน  15  วัน หลังจากพิจารณาข้อโต้แย้ง  อาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยืนยันตามรายงาน  จากนั้นนำเสนอ สมศ. เพื่อให้การรับรองและเผยแพร่ต่อไป

วิธีคิดใหม่ของการประกันคุณภาพการศึกษา

สมศ. เป็นผู้ประเมินคุณภาพการศึกษาโดยผ่านบริษัทประเมินต่างๆ มิได้ขึ้นกับกระทรวงศึกษาธิการแต่ขึ้นกับนายกรัฐมนตรีโดยตรง บริหารโดยคณะกรรมการซึ่งได้มีการเลือกสรรอย่างอิสระ การดำเนินงานต้องเป็นอิสระจากระบบราชการ ไม่มีใครกำหนดได้ว่าโรงเรียนนั้นมีชื่อเสียงเท่าใด ได้รับการประกันหรือไม่ได้รับการประกัน เป็นการตัดสินใจที่เป็นอิสระของผู้ประเมินเอง แม้กระทั่งผู้อำนวยการของสถาบันก็ได้มาจากการเลือกสรรของคณะกรรมการ มีอายุการทำงาน 4 ปี ระบบได้วางไว้ให้องค์กรนี้เป็นองค์กรอิสระอย่างชัดเจน ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียกับระบบการศึกษาโดยตรง

ฉะนั้น  การประเมินถือว่าเป็นเรื่องที่ดี แต่สิ่งใหม่ทุกสิ่งเกิดขึ้นมักจะมีข้อขัดข้องเราต้องเรียนรู้ปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งเราริเริ่มการประกันการศึกษา ทั้งระบบโดยใช้กฎหมาย ซึ่งหลายประเทศทั่วโลกอาจมิดำเนินการแบบประเทศไทย โดยดำเนินการเป็นขั้นเป็นตอน เริ่มจากประกันคุณภาพแบบสมัครใจก่อน ค่อยมาเป็นกฎหมาย แต่บ้านเราเริ่มต้นการเป็นกฎหมาย ทุกคนยังไม่มีประสบการณ์ว่าการประกันคุณภาพคืออะไร สิ่งที่เกิดขึ้นในช่วง 4 ปีที่ผ่านมาเกือบจะครบวงรอบ 5 ปี มีปัญหามากมาย สิ่งที่เกิดขึ้น คือ เมื่อมีมาตรฐานออกมาคือ 27 มาตรฐาน ซึ่งใน 5 ปีแรกเราใช้ 14 มาตรฐาน โรงเรียนได้รับการบอกเล่าว่าต้องได้รับการประเมินมาตรฐานของตนเอง หากโรงเรียนต้องประเมินมาตรฐานของตนเอง โรงเรียนจะมอบให้แต่ละกลุ่ม แต่ละคนรับไปดำเนินการ บางโรงเรียนให้บุคลากรรับไปทีละ 1 มาตรฐาน บางโรงเรียนอาจให้บุคลากรรับไปตามตัวบ่งชี้ ต้องทำการประเมิน โรงเรียนจะท่วมไปด้วยการประเมิน ทำการประเมินใหม่และจัดทำรายงาน และขอให้ผู้ประเมินจากภายนอกมายืนยัน ในรอบแรก สมศ.ใช้ชื่อว่า การประเมินสภาพจริง เป็นการประเมินพิเศษ เพราะการประเมินทั่วโลก นั้นหมายถึง ประเมินเพื่อรับรองว่ามีคุณภาพตามมาตรฐานทุกมาตรฐานเป็นลักษณะที่เรียกว่า All all non คือได้รับหรือไม่ได้รับรองซึ่งเรื่องนี้น่าจะเกิดในวงจรหน้าหลังจากปี 2548 ในวงจร 5 ปีแรกจะเป็นในลักษณะการนำร่องพิเศษก่อน คือการประเมินตามสภาพจริง โรงเรียนอาจจะไม่มีคุณภาพตามมาตรฐานก็ไม่เป็นไร ให้ประเมินตนเองออกมาให้ได้ บรรยากาศเช่นนี้มีข้อดีหลายอย่างที่ทำให้โรงเรียนเริ่มรู้จักการประเมินทำให้โรงเรียนเริ่มสำรวจว่าตนเองอยู่ในสภาพเช่นไร

แผนภูมิที่ 1 เปรียบเทียบการประกันคุณภาพการศึกษาที่เป็นอยู่และที่ควรจะเป็น

แต่มีข้อเสียเกิดขึ้นเช่นกัน ข้อเสียที่สถาบันวิจัยค้นพบมี 3 ประการที่สำคัญ คือ แนวโน้มจะเกิดการประเมินคุณภาพเป็นจุดหลัก และจะประเมินคุณภาพแบบแยกส่วนคือ แยกไปตามรายมาตรฐาน ทั้งที่หลายมาตรฐานอาจต้องทำงานร่วมกันในงานเดียวกันหรือกิจกรรมเดียวกัน แต่เนื่องจากโรงเรียนส่วนใหญ่ประเมินตามมาตรฐาน สิ่งที่ต้องได้รับคำชี้แจงคือ ประเมินรายมาตรฐาน เพราะฉะนั้นสิ่งที่ปรากฏโดยทั่วไป คือมีการประเมินเป็นหลักและแยกส่วน เอามาตรฐานและตัวบ่งชี้แยกเป็นตัว ๆ ไป ได้ทำให้เกิดการพัฒนาคุณภาพในลักษณะขาดความต่อเนื่องว่าโรงเรียนจะทำการปรับปรุงตัวเองให้มากที่สุด ขณะรอการประเมิน เพราะฉะนั้นผลสุดท้ายการประกันคุณภาพมิได้บรรลุวัตถุประสงค์ในการที่ทำให้โรงเรียนจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพและยั่งยืนสมกับที่ได้กล่าวไว้ในความเป็นมาสิ่งที่ควรจะเป็นคือ การเปลี่ยนวิธีคิดใหม่ไม่ต้องแยกส่วน ไม่เอาตามรายมาตรฐาน และ ตัวบ่งชี้ ท่านคงนึกว่า ถ้าไม่เอาตามนั้นแล้วจะใช้วิธีอย่างไร สิ่งที่ทำมีอยู่ 3 ประการ หนึ่ง เอาระบบเป็นตัวตั้ง โดยมาตรฐานและตัวบ่งชี้จะต้องจัดเป็นกลุ่มตามระบบสำคัญ ๆ เอาระบบเป็นตัวตั้งในการประกันคุณภาพภายในและเอาระบบเป็นตัวตั้งการประเมินคุณภาพภายนอก สอง การที่โรงเรียนจะพัฒนาโดยเอาระบบเป็นตัวตั้งจะต้องอาศัยระยะเวลาและโรงเรียนต้องอาศัยการชี้นำขององค์กร มีผู้นำ มียุทธศาสตร์ที่ดี ถ้าขาดยุทธศาสตร์การพัฒนาโรงเรียนที่ดีและเอามาใช้งานได้จริงย่อมที่จะประสบความสำเร็จได้ยาก สาม การประกันคุณภาพเกิดจากความมุ่งมั่นของครู อาจารย์ทุกคนก่อนที่จะพูดถึงการมีส่วนร่วมที่กว้างกว่า เช่น การมีส่วนร่วมของนักเรียน การมีส่วนร่วมของผู้ปกครอง การมีส่วนร่วมของชุมชน อันดับหนึ่งการมีส่วนร่วมของครูในโรงเรียนเอง

คุณภาพการศึกษากับความคิดเชิงระบบ

ถ้าอยู่สายบริหารการศึกษาคงได้ยินคำว่า " ระบบ " บ่อยๆ ในความหมายว่า คือ Input Process

Output แต่ระบบยังความหมายอีก 3 ประการ

1. หนึ่งองค์กรหลายระบบ  องค์กรประกอบด้านหลายระบบที่ปฏิสัมพันธ์กัน เพื่อเป้าหมายขององค์กร

2. ระบบที่ดี ระบบคุณภาพ  แต่ละระบบจะมีกระบวนการต่าง ๆ ซึ่งประกอบด้วยชุดกิจกรรมบุคลิกภาพ ดำเนินการอย่างต่อเนื่องสัมพันธ์กัน ระบบคุณภาพช่วยวางระบบให้ดำเนินการอย่างมีคุณภาพสม่ำเสมอ

3. ข้อมูลย้อนกลับของระบบ  นำไปสู่การปรับปรุงบนข้อเท็จจริง ระบบที่ดีจะมีข้อมูลและสารสนเทศซึ่งให้ข้อมูลป้อนกลับที่นำไปสู่การปรับปรุงระบบความคิดเชิงระบบประการที่ 1 สะท้อนให้เห็นว่าองค์กรประกอบด้วยระบบที่สัมพันธ์กันอย่างในงานวิจัยพบว่า โรงเรียนประกอบด้วยระบบที่สัมพันธ์กัน 10 ระบบ ซึ่งโรงเรียนเล็ก โรงเรียนใหญ่อาจจะมีการจัดระบบแตกต่างกันในรายละเอียด แต่จะมีภาพรวมคล้ายกันดังในแผนภูมิที่ 2

           

 แผนภูมิที่ 2 : หนึ่งโรงเรียนหลายระบบ